Phó Thủ tướng Thường trực Chính phủ Phạm Bình Minh chủ trì Hội nghị trực tuyến toàn quốc với chủ đề ‟Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước” (ngày 04/11/2021).
Nội dung cơ bản của phân cấp về tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức theo hướng khoa học, hiện đại
Trong lĩnh vực tổ chức bộ máy
Về tổ chức bộ máy nhà nước, Chính phủ giữ vai trò thống nhất quản lý nhà nước về ngành và lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc, trong đó có lĩnh vực tổ chức bộ máy trên cơ sở pháp luật về thực hiện phân cấp tổ chức bộ máy và những quy định mang tính đặc thù.
Thứ nhất, những quy định của pháp luật được quy định cụ thể tại Hiến pháp năm 2013; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019); Nghị định số 108/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 37/2014/NĐ-CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Nghị định số 107/2020/NĐ-CP sửa đổi Nghị định 24/2014/NĐ-CP quy định về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Việc phân cấp giữa cơ quan nhà nước ở cấp trên và cơ quan nhà nước ở cấp dưới có liên quan đến việc thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức trong bộ máy nhà nước.
Chính phủ quy định khung về tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương, trên cơ sở đó chính quyền địa phương sẽ quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện (trừ một số cơ quan chuyên môn cứng do Chính phủ quy định phù hợp với đặc thù của mỗi cơ quan). Về nguyên tắc, những gì thuộc thẩm quyền riêng của các cấp chính quyền địa phương (HĐND và UBND) thì chính quyền địa phương sẽ được tự chủ, tự chịu trách nhiệm và chủ động trong việc thực hiện, chính quyền địa phương cấp trên không được can thiệp mà chỉ kiểm tra, giám sát đối với chính quyền cấp dưới.
UBND cấp tỉnh được quyền phân cấp tổ chức bộ máy; giám đốc sở và tương đương trình UBND tỉnh, Chủ tịch UBND tỉnh quyết định những nội dung liên quan đến công tác tổ chức bộ máy thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh và thành lập, sáp nhập, hợp nhất, chia tách, giải thể các tổ chức phối hợp liên ngành cấp tỉnh theo quy định của pháp luật.
Ủy ban nhân dân cấp huyện phê duyệt kế hoạch thanh tra, kiểm tra công tác tổ chức bộ máy; giải quyết khiếu nại, tố cáo về tổ chức bộ máy theo thẩm quyền và chỉ đạo của UBND cấp tỉnh, trình UBND cấp tỉnh xem xét, quyết định (trừ đơn vị sự nghiệp công lập loại I, loại II). Chủ tịch UBND cấp huyện trực tiếp quyết định nội dung thành lập, sáp nhập, hợp nhất, chia tách, giải thể các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc sau khi được UBND cấp tỉnh phê duyệt, hoặc những trường hợp thuộc thẩm quyền của UBND cấp huyện; quyết định cho phép thành lập, sáp nhập, hợp nhất, chia tách, giải thể, đổi tên, phê duyệt điều lệ và cho phép tiến hành đại hội; cấp giấy phép thành lập và công nhận điều lệ quỹ; cho phép hợp nhất, sáp nhập, chia, tách, giải thể, đổi tên quỹ; giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với quỹ. Trưởng phòng và các chức danh tương đương của các cơ quan, đơn vị thuộc các ngành cấp tỉnh, UBND cấp huyện xây dựng đề án thành lập, sáp nhập, hợp nhất, chia tách, giải thể các tổ chức bên trong và các đơn vị trực thuộc trình cấp có thẩm quyền quyết định; quy định chức năng, nhiệm vụ và quy chế hoạt động của các tổ chức trực thuộc.
Thứ hai, quy định mang tính đặc thù. Quản trị quốc gia theo hướng khoa học, hiện đại cần đảm bảo sự linh hoạt trong quản lý nhà nước, do đó, việc phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương theo nguyên tắc đặc thù nhằm phát huy được các lợi thế của địa phương. Ví dụ, Nghị quyết số 54/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh quy định: “Đẩy mạnh phân cấp giao quyền để phát huy tính chủ động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, gắn với trách nhiệm của chính quyền cơ sở, gắn với tăng cường quản lý, kiểm tra, giám sát của Trung ương. Trung ương không phải ôm nhiều việc của Thành phố Hồ Chí Minh và Thành phố Hồ Chí Minh cũng không phải ôm nhiều việc của các quận, huyện, sở, ngành”(1). Đến nay, hầu hết chính quyền địa phương cấp tỉnh trong cả nước đã ban hành quy định về tổ chức bộ máy làm cơ sở để chủ động thực hiện phân cấp tổ chức bộ máy và thành lập, sáp nhập, chia tách các cơ quan, đơn vị; điều chỉnh, bổ sung các đơn vị. Bên cạnh đó, chính quyền địa phương trong cả nước đã tiến hành quyết liệt việc tách các hoạt động mang tính dịch vụ công ra khỏi cơ quan hành chính nhà nước.
Lĩnh vực cán bộ, công chức
Về mặt thể chế, việc bầu cử cán bộ của các cấp chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương theo quy định của pháp luật. Các chức danh cán bộ của Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND được cơ cấu, sắp xếp theo phương thức bầu cử. Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), Nghị định số 62/2020/NĐ-CP về vị trí việc làm và biên chế công chức, quy định địa phương có thẩm quyền quyết định giao biên chế công chức đối với từng cơ quan, tổ chức thuộc địa phương trong số biên chế công chức được cấp có thẩm quyền giao. HĐND cấp tỉnh quyết định biên chế công chức trong cơ quan của HĐND và UBND cấp tỉnh, cấp huyện trong số biên chế được Trung ương giao.
Việc phân cấp trong tuyển dụng công chức, chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước, bao gồm Chính phủ, Bộ Nội vụ, các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh, Sở Nội vụ và UBND cấp huyện đã được triển khai thực hiện cơ bản đầy đủ theo quy định của pháp luật, đáp ứng tình hình phát triển kinh tế - xã hội. UBND cấp tỉnh tuyển dụng và phân cấp tuyển dụng công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý. Chủ tịch UBND cấp huyện tổ chức tuyển dụng công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý và công chức cấp xã theo quy định của pháp luật hiện hành. Việc phân cấp tuyển dụng công chức giữa các cấp chính quyền địa phương đã góp phần loại bỏ sự chồng chéo trong việc phân định các chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền, đảm bảo công khai, minh bạch trong hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan, đơn vị.
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện việc quản lý nhà nước về công chức theo phân công, phân cấp của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Phân cấp giữa các cấp chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương trong việc điều động, luân chuyển, biệt phái cán bộ, công chức (CBCC) chính là việc phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các chủ thể. Phân cấp giữa các cấp chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương quản lý chương trình bồi dưỡng CBCC; trong việc xác định tiêu chí đánh giá, xếp loại CBCC là việc phân định rõ cơ quan nào, chủ thể nào có thẩm quyền xác định tiêu chí đánh giá, xếp loại CBCC. Ủy ban nhân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về thi đua, khen thưởng trong phạm vi địa phương mình theo quy định của pháp luật. Sở Nội vụ là cơ quan chuyên môn tham mưu cho UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về công tác thi đua, khen thưởng trong phạm vi địa phương theo quy định và thẩm quyền được giao.
Phân cấp giữa các cấp chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương trong việc kỷ luật CBCC được xác định khi CBCC có những hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm đạo đức công vụ, vi phạm nội quy, quy chế của cơ quan, đơn vị. Đối với CBCC lãnh đạo, quản lý, Chủ tịch UBND các cấp xem xét, quyết định kỷ luật đối với công chức do mình bổ nhiệm. Đối với CBCC lãnh đạo, quản lý khác, căn cứ vào phân cấp quản lý thì CBCC giữ chức vụ thuộc cấp nào bổ nhiệm thì người đứng đầu cấp đó sẽ xem xét, quyết định các hình thức kỷ luật. Khi kỷ luật phải thành lập hội đồng kỷ luật theo quy định của pháp luật.
Đánh giá chung
Về ưu điểm
Trong thời gian qua, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật, các quy định có liên quan đến việc phân cấp giữa các cấp chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và CBCC, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã. Việc triển khai Nghị quyết số 18-NQ/TW, Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII đã tạo được nhận thức mới, tư duy mới và hành động quyết liệt trong toàn hệ thống chính trị. Đến nay đã giảm được nhiều đầu mối bên trong các bộ, ngành và địa phương. Theo đó, các bộ, ngành Trung ương giảm được 17 tổng cục và tổ chức tương đương tổng cục; giảm 08 cục thuộc tổng cục và thuộc bộ; giảm 145 vụ/ban thuộc tổng cục và thuộc bộ; giảm được 90% phòng trong vụ. Các địa phương giảm được 07 sở và 2.159 phòng thuộc sở và thuộc UBND cấp huyện. Các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc thẩm quyền quản lý của các bộ, ngành, địa phương đến nay có 47.744 đơn vị (giảm 7.469 đơn vị, đạt 13,5%). Giảm 08 đơn vị hành chính cấp huyện và 561 đơn vị hành chính cấp xã; số lượng thôn, tổ dân phố từ 136.824 giảm còn 90.508 đơn vị(2) Việc các cấp chính quyền địa phương tiến hành quyết liệt các biện pháp phân cấp tổ chức bộ máy giúp cho tổ chức bộ máy các cấp chính quyền địa phương được tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả và hợp lý hơn, góp phần xây dựng đội ngũ CBCC phù hợp với xu hướng xây dựng nền hành chính phục vụ.
Về thể chế, các cơ quan có thẩm quyền đã ban hành các văn bản quy phạm pháp luật tương đối đồng bộ, cập nhật các nội dung mới có liên quan đến các nội dung phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương như tuyển dụng, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng... tạo ra cơ chế để có thể tuyển dụng được những người có năng lực, trình độ và đạo đức vào làm việc trong các cơ quan nhà nước, đáp ứng nhu cầu cải cách hành chính nhà nước. Mặt khác, Đảng và Nhà nước rất quan tâm đến việc thanh tra, kiểm tra công tác tuyển dụng, sử dụng, quản lý, đào tạo, bồi dưỡng... đối với CBCC của Trung ương và chính quyền địa phương. Kỷ luật công vụ của các cấp chính quyền Trung ương và các cấp chính quyền địa phương được thực hiện tương đối nghiêm túc.
Một số hạn chế
Việc phân cấp về tổ chức bộ máy và CBCC giải quyết bước đầu vấn đề pháp luật về phân định giữa Chính phủ và UBND cấp tỉnh, tình trạng trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền chưa được khắc phục một cách căn bản. Bốn cấp chính quyền vẫn được tổ chức theo kiểu lồng ghép, sự phân định thẩm quyền chưa tính tới đặc thù của chính quyền đô thị so với chính quyền nông thôn. Phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương ở nước ta trong thời gian qua đều thực hiện theo phương pháp “cắt khúc” (một việc chia làm bốn đoạn giao cho bốn cấp Trung ương, tỉnh, huyện, xã) mà chưa thực hiện theo phương pháp giao trọn gói nhiệm vụ và điều kiện bảo đảm cho một hoặc hai cấp thực hiện(3).
Về tổ chức bộ máy, vẫn chưa khắc phục được sự giao thoa về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các các bộ, cơ quan ngang bộ, giữa các cấp chính quyền địa phương. Một số địa phương chưa thực hiện đúng quy định về sắp xếp tổ chức bộ máy mà nguyên nhân bởi vẫn còn những điểm chưa tương đồng giữa hệ thống văn bản quản lý tổ chức bộ máy và CBCC của Đảng và Nhà nước, dẫn đến việc hiểu và vận dụng các quy định chưa có sự thống nhất và có lúc, có nơi còn bị chồng chéo. Việc phân cấp giữa Trung ương và chính quyền địa phương chưa mạnh, cấp trên vẫn còn ôm đồm, chưa mạnh dạn phân cấp cho chính quyền địa phương ở cấp dưới.
Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở cấp trên có cơ chế kiểm tra, giám sát ở khâu nào, trong những vấn đề nào, đối với chính quyền địa phương ở cấp dưới. Cơ chế phối hợp giữa các cấp chính quyền Trung ương và các cấp chính quyền địa phương còn hạn chế trong việc phân cấp trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và CBCC.
Giải pháp đẩy mạnh phân cấp về tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức theo hướng khoa học, hiện đại
Những vướng mắc, bất cập nêu trên đã được quan tâm giải quyết bằng các định hướng, giải pháp chiến lược tại Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030; Nghị quyết số 04/NQ-CP ngày 10/01/2022 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước; Kết luận số 28-KL/TW ngày 21/02/2022 về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; Kết luận số 35-KL/TW ngày 05/5/2022 về danh mục chức danh, chức vụ lãnh đạo và tương đương của hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở; Kết luận số 40-KL/TW ngày 18/7/2022 về nâng cao hiệu quả công tác quản lý biên chế của hệ thống chính trị giai đoạn 2022-2026; Quy định số 70-QĐ/TW ngày 18/7/2022 về quản lý biên chế của hệ thống chính trị; Quyết định số 71-QĐ/TW ngày 18/7/2022 về tổng biên chế của hệ thống chính trị giai đoạn 2022-2026; Quyết định số 72-QĐ/TW ngày 18/7/2022 về biên chế các cơ quan đảng, Mặt trận Tổ quốc, tổ chức chính trị ở Trung ương, các tỉnh ủy, thành ủy, đảng ủy khối trực thuộc Trung ương giai đoạn 2022-2026. Đến ngày 08/11/2022, Chính phủ đã ban hành các nghị định quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của hầu hết các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Bộ Nội vụ sẽ tiếp tục chỉ đạo sắp xếp tổ chức bộ máy các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện; tiếp tục sửa đổi, bổ sung Nghị định số 34/2019/NĐ-CP về cán bộ, công chức cấp xã và người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố... Tại Kỳ họp thứ Tư, Quốc hội khóa XV, Bộ trưởng Bộ Nội vụ Phạm Thị Thanh Trà và Phó Thủ tướng Thường trực Chính phủ Phạm Bình Minh, Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính đã thông tin đầy đủ, rõ ràng hơn về thực trạng và các định hướng, giải pháp chiến lược này.
Bộ trưởng Phạm Thị Thanh Trà trả lời chất vấn đại biểu Quốc hội tại Kỳ họp thứ Tư, Quốc hội khoá XV (Chiều 04/11/2022). Ảnh: quochoi.vn
Trên cơ sở đó, cần tiếp tục thực hiện một số nhiệm vụ, giải pháp sau:
Một là, về thể chế: cần xác định cụ thể, rõ ràng hơn về vị trí, vai trò, chức năng và tính chất của Trung ương và các cấp chính quyền địa phương. Tiếp tục triển khai rà soát, sắp xếp, tinh gọn bộ máy tổ chức các cơ quan, đơn vị, giảm đầu mối tổ chức trung gian, khắc phục triệt để sự trùng lắp, chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, đảm bảo nguyên tắc một tổ chức có thể đảm nhiệm nhiều việc, nhưng một việc chỉ do một tổ chức chủ trì và chịu trách nhiệm chính(4). Dựa vào các nghiên cứu định lượng cụ thể để xác định tổ chức bộ máy cơ quan hành chính Trung ương và chính quyền địa phương khoa học, hợp lý.
Tiếp tục đẩy mạnh phân quyền giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương; phân quyền giữa chính quyền địa phương với nhau trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, từng cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước, bảo đảm sự quản lý thống nhất, đồng thời đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của từng cấp, từng ngành. Hoàn thiện pháp luật về phân cấp phải trên cơ sở xác định trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp. Bổ sung, hoàn thiện pháp luật phân cấp về tổ chức bộ máy và nhân sự; về quản lý tổ chức bộ máy, số lượng đầu mối và nhân sự tối thiểu đối với một đơn vị tổ chức, tiêu chuẩn cần có đối với nhân sự lãnh đạo, quản lý các cấp, quy chế hoạt động và phối hợp giữa các cơ quan liên quan và các chế tài cần thiết kèm theo(5). Phân biệt rõ hơn nữa mô hình tổ chức chính quyền ở đô thị và nông thôn, nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.
Hai là, xác định rõ hơn nữa về nguyên tắc, điều kiện được phân cấp: cần xác định cụ thể các nguyên tắc khi thực hiện phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương theo hướng khoa học, hiện đại, hiệu quả. Cần bảo đảm điều kiện về ngân sách và nguồn nhân lực của các địa phương khi phân cấp, phân quyền; bảo đảm không chồng chéo nhiệm vụ, thẩm quyền giữa các cơ quan(6).
Ba là, tăng cường trách nhiệm người đứng đầu: cần hoàn thiện quy định pháp luật theo hướng tăng cường trách nhiệm người đứng đầu trong việc phân cấp tổ chức bộ máy và CBCC theo hướng hiện đại, khoa học. Trao quyền nhằm tăng cường tính chủ động của người đứng đầu trong việc tuyển dụng, trả lương, nhận xét, đánh giá CBCC thuộc quyền quản lý. Xác định rõ hơn nữa cơ chế trách nhiệm và vị trí của người đứng đầu trong tập thể cấp ủy, tổ chức đảng, chính quyền. Xác định rõ hơn nữa quyền, trách nhiệm, mối quan hệ giữa người đứng đầu và tập thể ban lãnh đạo để tránh trường hợp thành tích thì người đứng đầu nhận, còn thiếu sót, khuyết điểm thuộc về tập thể(7).
Bốn là, tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát: phân cấp về tổ chức bộ máy và CBCC, nếu thiếu các quy định hướng dẫn, kiểm tra, giám sát của chính quyền cấp trên đối với chính quyền cấp dưới, việc phân cấp có thể dẫn đến tình trạng cục bộ, cát cứ địa phương trong quản lý kinh tế - xã hội hoặc nguy cơ phình to bộ máy do cấp dưới phải thành lập thêm bộ máy để thực hiện công việc được phân cấp, trong khi đó bộ máy của cấp trên vẫn không giảm bớt. Vì vậy, cần tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng, cũng như sự giám sát của người dân, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội.
Phân cấp về tổ chức bộ máy và CBCC là vấn đề quan trọng được quy định trong Hiến pháp và pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, tùy theo từng điều kiện lịch sử, văn hóa, kinh tế, chính trị của mỗi địa phương khác nhau mà quy định cách thức phân cấp chính quyền địa phương cho phù hợp về tổ chức bộ máy và CBCC, nhằm phát huy hiệu lực, hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước và các tiềm năng, lợi thế của mỗi địa phương trong phát triển kinh tế - xã hội.
PGS. TS. Trần Thị Diệu Oanh, TS. Trần Thị Hải Yến - Học viện Hành chính Quốc gia
---------------------
Ghi chú:
(1) Xem, https://qhkt.hochiminhcity.gov.vn.
(2) Báo cáo số 5392/BC-BNV ngày 28/10/2022 về một số nội dung liên quan đến nhóm vấn đề chất vấn thuộc lĩnh vực Nội vụ tại Kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XV.
(3) PGS.TS Trần Thị Diệu Oanh (Chủ biên), Phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương, Nxb CTQG-ST, H.2022, tr.12.
(4) Chính phủ, Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030.
(5) Ngô Thành Can, Tổ chức và nhân sự chính quyền địa phương trong bối cảnh hiện nay ở Việt Nam đáp ứng yêu cầu mới về quản trị nhà nước, https://tcnn.vn, truy cập ngày 29/7/2022.
(6) Đỗ Ngọc Tú, Phân cấp, phân quyền và cải cách hành chính ở Việt Nam, https://moha.gov.vn, truy cập ngày 29/7/2022.
(7) Trần Thị Diệu Oanh, Bàn về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước trong công tác cán bộ, https://tcnn.vn, truy cập ngày 20/8/2022.
